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美国联邦政府的土地财政是如何崩溃的?

时间:2022-06-01 20:16:47 来源:

有这么一个国家,实施了超过30年的土地财政,并且,依靠着卖地收入,偿还了几乎所有的政府债务。

当大家都以为,这种土地财政,可以一直持续下去的时候,该国的土地财政,却以一种谁也想不到的方式崩溃了,地价暴跌,房地产价格随之大跌,连带着该国经济,陷入到一场严重的萧条之中……

这个国家,不是中国,也不是你知道的日本,而是——你完全想不到的美国!

美国的土地财政,始于刚刚从英国独立之时。 话说在1783年,在英国承认美国独立的《巴黎条约》中,除了承认13块殖民地独立之外,还把阿拉巴契亚山脉以西、密西西比河以东、佛罗里达以北、五大湖以南的英国殖民地,都划给了美国。

好家伙,就这块儿土地的面积,足足有150万平方公里,几乎是原来13块殖民地总面积(80万平方公里)的两倍。 当时的美国,还没有成立联邦政府,只有一个从大陆会议转变来的邦联国会,协调13个州之间的事务。

为处置这一大块地儿,邦联国会先后出台了1784年法令(The Ordinance of 1784)、1785年土地法令(Land Ordinance of 1785)和1787年西北法令(The Northwest Ordinance 1787),一方面规定了美国在新的土地上建立州的原则,另一方面也开创了国家土地所有权制度。

什么叫国家土地所有权?就是说,英国人划拉给美国这150万平方公里的土地,属于美国政府。 邦联国会规定,将新领土划分为6个领地,任何一个领地的居民,达到2万即可建立议会,达到6万之后,就可以独立建州,新的州和原有的13个州享有完全一样的权利。 如何让领地里的居民增加呢?当然是卖地了,鼓励新移民买下土地,在新领地定居,不就变成居民了么? 这就是美国土地财政的开始。

在卖地方面,邦联国会规定: 出售土地的最低限额为640英亩,售价为1英亩1美元,买主必须在1个月内付全款。

至于出售公共土地所得到的资金:“用于偿还债务或者履行偿债业务,……,而且只适用于此类使用”。 原来,为了独立,代表北美13块殖民地的大陆会议,发行了大量的“债券”借钱。独立战争胜利之后,13个州当然都认为,前面为支持独立,我们已经付出够多了,大陆会议借的钱,当然应该找邦联国会要,关我们什么事儿?

现在,有了这么一大块儿土地,邦联国会用来卖地还债,那不是很正常么? 除了商量还债,13个州之间还有其他的事儿要协商,于是就有了费城制宪会议。 1787年5月-9月,在13个州的代表们来回扯皮和妥协中,美国的国父们,一起签署了将13个州联合的契约。契约全文,只有薄薄的一页羊皮纸(见下图)。

就是这薄薄的一页纸契约,造就了如今全世界最强大的国家——美国。 因为,这是人类历史上的第一部成文宪法:《美利坚合众国宪法》。

这里多说一句,美国的政治制度叫做“联邦宪政共和制(Federal constitutional republic)”:联邦的意思,就是13个各自拥有主权的州,联合组建政府,大家都认这个联邦政府;宪政的意思,就是国家和政府,均由宪法而成立,权力必须在宪法规定下行事;共和的意思,就是国家和政府的一切权力来源于公众,也必须为公众服务。 美国,由此成为了全球第一个现代联邦制国家。

说明:美国国名中的“States”,本义是“国家”或“邦国”,美国邦联(Confederation),本质上与今天的欧盟、东盟、独联体等国家联盟没有区别,13块殖民地就相当于具体邦国,并没有一个统一的行政权力、立法和司法的中心。

相比之下,美国联邦(federation),则有着自己的行政权力中心、立法中心和司法中心,联邦中央政府的法令,各邦国也必须遵守,各邦国的军事和外交政策,通常也委托联邦政府实施——说白了,邦联是国家联盟,而联邦则是一个国家。

1789年3月,这部《美利坚合众国宪法》获得了9个州的批准,正式生效;1789年4月,根据宪法规定,美国选举成立了以华盛顿为总统的第一届美国联邦政府。 根据宪法规定,联邦政府拥有独立课税权,各州将进口的关税,让渡给联邦政府,作为联邦政府的主要收入。另外,联邦政府可以课征酒税等间接税,而各州政府则主要课征财产税、人头税等直接税。

不过,独立之时的美国,关税收入并不算高,仅偿还独立战争期间的债务和利息,就占用了联邦政府的绝大部分收入,国库严重亏空,财政入不敷出。 更要命的是,当时13个州政府,不仅拥有独立的行政权,而且可以独立发行货币、发行债券,甚至各州的货币名称和计量单位也都不一样。

有一些州改用了联邦政府规定的美元,但还有一些州,坚持使用原来的英镑体系……

为了确立联邦政府权威,统一美国的货币和财政,时任财政部长汉密尔顿向国会提交报告,建议联邦政府不仅偿还大陆会议的全部债务,还应把各州战争债务都承揽下来,条件就是:各州政府放弃铸币权和发债权,由联邦政府统一发行国债筹集资金。 说白了,就是用代偿债务作为交换条件,让联邦政府信用,永久代替各州政府信用。 1792年,汉密尔顿的报告在国会得到批准,美国开始在欧洲金融市场正式发行长期国债。

对于在契约上成立的美国联邦政府的信用,欧洲金融市场相当认可,联邦政府很快就筹集到大笔资金,一年之内就彻底偿还了以前的所有旧债务,将其转换为新的低利率长期国债。

数据来源:《美国财政史》。

联邦政府成立之后,觉得邦联时期卖地的价格太低,于是国会重新制订了1796土地法令(Land Act of 1796),将土地售价提高到每英亩2美元,但最小出售限额仍为640英亩,50%支付现金,另外50%为一年期贷款。

由于单位面积偏大,且基本要求全款,一次性拿出1000多美元,对当时的美国人来说几乎是天价,由此导致购买者很少。从1796年到1800年,总共只售出了5万英亩的土地。

于是,联邦国会重新制订了“1800年哈里森土地法案”(Harrison Land Act of 1800),将土地面积限额从640英亩减少到320英亩,每英亩最低售价仍是2美元,土地购买者可以支付25%的现款,其余为2-4年的贷款;如果一次性支付现金,可以获得8%的折扣。

表格来源:《美国财政史》。

虽然可以分期付款,但面积限额还是太大,联邦政府的土地售卖量仍然很低。 到了1803年,法国的拿破仑有意称帝,并且打算与英国开战,极度缺钱,而此时美国驻法大使,正在联邦政府授意下,向法国询问能否购买密西西比河的出海口——新奥尔良港。

拿破仑说,别整这一个港口了,我干脆把整个路易斯安那地区,全都打包卖给你们如何? 价格呢?1500万美元(8000万法郎),每英亩只要3美分。 美国大使欣喜若狂,在询问了时任美国总统杰斐逊之后,当机立断地敲定了这笔买卖,并于1803年4月和法国签了购地条约。

你要是问,美国政府不一直都很穷么,哪里有钱来买地呢? 答案是,可以找法国人借啊! 你别笑,也别以为我脑子坏了,历史事实就是这样的。 美国政府与法国政府约定,1500万美元中,375万美元(2000万法郎)是法国政府欠美国公民的债务,这部分钱美国政府代为偿还,就算支付给法国了;另外的1125万美元(折算6000万法郎,含300万美元定金)美国政府发行国债,由英国巴林银行和荷兰Hope公司承销,这些债券主要面向法国人销售,然后分期支付给法国政府。

好家伙,用法国人的钱,买法国人的地,美国领土面积又瞬间扩大了近一倍(路易斯安纳总面积为214.4万平方公里),联邦政府所掌握的土地面积达到了360万平方公里。

为了鼓励卖地,联邦国会通过了1804年土地法案(Land Act of 1804),将一次出售的土地限额降低为160英亩,每英亩最低售价和支付方式不变,若一次性用现金付清全部土地款,每英亩土地的价格可优惠至最低1.64美元。

你看看,人家美国联邦政府多会做生意,3美分/每英亩买到的土地,转手卖给新移民,最低都是1.64美元/英亩。 由于面积和价格较为合适,吸引了大量土地投机商抢购,这些投机商在购买土地后再切分为小块,转手卖给新移民和置业者。

大批的新移民越过阿巴拉契亚山脉,轰轰烈烈的西进运动拉开序幕,新移民们的美国梦,也由此启航,如今美国西部的很多著名家族,其祖先都是这些新移民。 当然,最大的获益者是美国联邦政府。根据联邦法案规定,除创始13州之外的新拓展土地和新加入州土地,都归联邦政府所有,联邦政府获取了大量土地的支配权,并通过拍卖土地,获得了巨额出让金。

就这样,美国联邦政府不断向西部扩张领土,然后又一路把土地分割了卖给新移民。当时的美国联邦政府,财政收入第一大收入来源是关税,第二大来源就是土地出让金,美国正式进入了土地财政时期。

因为这个原因,美国政府也极有动力在西部获取土地:

1810年,从西班牙手中获取西佛罗里达地区;1818年,从英国手中取得落基山脉以西区域;1819年,从西班牙手中获得东佛罗里达地区;1845年,吞并孤星共和国德克萨斯;1846年,从英国人手中,获得北纬49度线以南的俄勒冈地区;1848年,通过发动对墨西哥的战争,获得新墨西哥和加利福尼亚地区;1853年,因为要修建加州和德州铁路,美国又从墨西哥购买了7.7万平方公里的土地;……


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