“先立后破”下的减碳方略

2021年7月30日，中央政治局会议决定：“要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式‘减碳’，先立后破，坚决遏制‘两高’项目盲目发展。”这些表述说明中央决心对减碳进行重要的政策调整，而调整重点是先立后破。

对中国来说，推进碳达峰、碳中和战略是一项新事业。要做好减碳，需要摸着石头过河，边摸索边前进。不过，这不影响借鉴（但不是照搬）在做相似事情时积累的经验、教训。仔细想一想，与碳减排最相似、也最相关的事情是治霾。2013年至今，中国雾霾治理取得举世公认的成效，京津冀等重点治霾地区的空气质量明显好转，其成功经验可以为碳达峰、碳中和战略服务。

中国空气污染物达峰的背后

2013年初国内京津冀地区出现大范围的重霾天气。之后，空气污染曾有“黑云压城城欲摧”而不可阻遏的势头，影响范围也扩大到东部其他一些地区以及汾渭平原、四川盆地等中西部地区。

重霾天气出现后，中央政府和相关地方政府迅速行动起来，积极采取各种措施治理污染。经过持续努力，雾霾治理终于取得明显成效。各区域PM2.5浓度明显下降。比如，最新数据显示，2021年6月，重灾区京津冀地区PM2.5月均浓度为30，和一年前相比下降14%，和七年前相比更是下降了52%。

中国治霾之所以取得明显成效，有多条经验，其中主要的是抓重点、分步走、实事求是。

1. 抓重点

空气污染物的来源多种多样。治霾要成功，首先要分清主要矛盾和次要矛盾，并对症下药，制定和实施重点措施。

雾霾的源头包括建筑扬尘、垃圾焚烧、汽车尾气、工业排放等。中国政府在经过一段时间的摸索后，确定了治霾的两大重点：治煤和治油。

燃煤污染治理的重点措施包括严格控制燃煤发电、炼钢、水泥生产、炼焦等大型工业用煤项目的污染物排放。此外，在京津冀等重点区域积极推进煤改气、煤改电，以缓解冬季散煤燃烧取暖带来的污染问题。

燃油车尾气排放是城市空气污染的另一重要来源。近几年来，中国政府在紧抓燃煤污染治理的同时，持续推进燃油污染治理。并在这方面本着实事求是的精神，及时做出必要的政策调整。在早期，政府治理尾气污染，既抓柴油车，汽油车也抓得严。比如，北京等地在发布空气污染红色预警时，既限制柴油车上路行驶，也对小汽车（纯电动车除外）实行单双号限行。又如，2017年初，环保部等部委发布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案（征求意见稿）》，拟要求北京于当年9月底前将出租车全部更换为电动车，京津冀及周边地区共20多个城市力争2017年底前一半出租车更换为电动车。把这一条写入征求意见稿，意在控制汽油燃烧造成的尾气污染。

后来，中国政府认识到汽油车和柴油车排放的污染物不在同一个量级上。成品油燃烧会排放多种污染物，其中氮氧化物是交通运输领域PM2.5的主要来源，而柴油燃烧后，产生的氮氧化物远远多于汽油的燃烧。基于这一认识，中国政府及时对政策做了纠偏。此后，汽车尾气污染治理改而聚焦于柴油车。各地小汽车单双号限行政策不再出现。2018年底，生态环境部等部委联合发布《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》，意在加大柴油车污染的治理力度，这也反映了政府新的治污思路。

2. 分步走

中国的另一条重要治霾经验是分步走、循序渐进。共振效应不仅是一个物理现象，也是一个社会现象。即便是做一桩正确的事情，如果许多措施同时上，或许会不必要地造成影响面过宽，并破坏社会稳定，好事也可能会变成坏事。基于对共振效应的警觉，中国政府在制定包括治霾在内的各项政策时，基本都遵循了分步走的原则。比如，在治理燃煤污染方面，中国政府不急于实现煤炭绝对消费量的下降，而是努力逐步降低煤炭在国内一次能源消费量中的占比。国家能源局多次在年度能源工作指导意见中，要求下调煤炭占比。国家能源局发布的《2016年能源工作指导意见》提出，当年煤炭消费比重应下降到63%以下。《2017年能源工作指导意见》提出，煤炭消费比重应下降到60%左右。在之后几年公布的能源工作指导意见中，稳定在“60%以下”。不过，《2021年能源工作指导意见》又提出，当年煤炭在一次能源消费中的占比要下降到56%以下，比此前的水平进一步降低。

又如，在燃油污染防治方面，中国政府明显以推进增量改革为主，鲜明体现出先立后破的思路。2018年6月，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，其中要求“加快推进城市建成区新增和更新的公交、环卫、邮政、出租、通勤、轻型物流配送车辆使用新能源或清洁能源汽车，重点区域使用比例达到80%；重点区域港口、机场、铁路货场等新增或更换作业车辆主要使用新能源或清洁能源汽车。”2018年底发布的《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》中有四处提及新增和（或）更换燃油汽车或机械，应该主要采用新能源或清洁能源的。

由上可见，国家治霾政策具有明显的连续性、渐进性和宽容性。2013年至今，经过八年的治理，虽然国内大多数地区的空气质量指数仍然达不到世界卫生组织（WHO）推荐的水平，但包括“重灾区”京津冀地区在内的各区域的空气质量的确大幅好转，治污效果显著。

3. 尊重客观现实

能源领域的现实制约表现在资源约束、经济限制和技术限制等方面。近几年国内的治霾进程不可避免地受到了这些因素的限制。比如，2017年初，环保部等国家部委联合发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》。为应对大气污染，京津冀大气污染通道涉及的“2+26”城市实施了大范围以气代煤、以电代煤工程。“2+26”城市需要在2017年10月前完成气代煤、以电代煤300万户以上，其中河北要求180万户。在2017年底，这项声势浩大的能源转型工作在执行中严重超速，导致天然气供不应求，并在当年冬季引发了严重的“气荒”。显然，煤改气工作遇到了资源瓶颈问题。在问题出现后，政府较快做出了政策调整，改行“宜电则电、宜煤则煤、宜气则气、宜油则油”政策，保障人民群众温暖过冬。

环保也要讲经济。现阶段清洁能源产品往往比传统能源更贵，或多或少存在着绿色溢价。绿色产品可能会暂时超出大多数民众的价格承受能力，其市场竞争力不强。在制定治霾政策时，中国政府通常会充分尊重经济现实，按经济规律办事，把经济性对比作为决定能源转型力度和速度的重要考虑因素之一。

此外，还有技术因素的制约。现阶段中国能源转型的主要方向是化石能源消费向非化石能源消费转移、高碳能源向低碳能源转移，其阻碍之一是清洁低碳能源的相关技术可能还不够成熟，而在这样的时候如果强行推广清洁低碳能源，或许会打击能源经济，损害公众利益，并对中国能源安全造成不利影响。

中国政府在雾霾治理的过程中，比较注意避开相关的技术陷阱。如前所述，2017年初，环保部等中央部委发布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案（征求意见稿）》。其中一条提出，北京于当年9月底前将出租车全部更换为电动车。由于电池技术等因素的影响，当时国产电动汽车的续航里程在理想情形下，也只有200公里左右。在冬季，因电动汽车畏寒，续航里程会下降一半左右。当时如果强推出租车全面油改电，北京出租车业的正常运转会受到严重影响。因此，这一条内容在当时引起较大争论。在收到各方的反馈后，相关部委从善如流，在正式发文中把这一条改为“北京市新增出租车应全部更换为电动车”。

减碳策略宜与治霾同

和雾霾治理相比，气候治理是更加严峻的考验。中国治霾基本上集中在东部地区，特别是京津冀地区。所以，治霾是区域性而不是全国性的。碳减排则不同，它涉及全国各个地区、各个行业、各个领域，甚至每一个人。更进一步说，作为世界第一大温室气体排放国，中国的碳排放情况以及减排状况对全世界产生着深远影响。因此，中国的气候治理还不可避免地会涉及如何处理与包括美国在内的世界各国的关系。对中国来说，气候治理是远比治霾更加全面和严峻的压力测试。

尽管有这些不同，但是基于文章开头所述理由，笔者认为中国的气候治理还是应该充分吸收治霾的成功经验，采取与治霾相似的打法。打开气候治理成功之路的“正确姿势”仍然应该包括（但不限于）抓重点、分步走、实事求是，等等。